Glossaire

Comme vous avez peut-être déjà constaté, les relations internationales dépassent désormais les interactions entre États-nations. Les gouvernements municipaux jouent, eux-aussi, un rôle prépondérant dans la diplomatie mondiale en établissant des liens avec d'autres villes, des gouvernements centraux et régionaux, des organisations intergouvernementales (OIG), des entreprises multinationales (EMN), des organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations de la société civile (OSC).

Ce glossaire vise à définir certains concepts utiles à la compréhension de la diplomatie des villes. Les termes abordés sont la gouvernance, la gouvernance mondiale, la gouvernance multi-niveaux, la diplomatie, la paradiplomatie et la diplomatie des villes.

Gouvernance

Comme le présentent bien Lacroix et St-Arnaud (2012) dans La gouvernance : tenter une définition, le concept de gouvernance est issu d'une série de changements sociaux, économiques et politiques survenus entre les décennies 1970 et 1990. Ils écrivent à ce sujet :

Pour certains ces bouleversements ont conduit à un véritable changement de paradigme. Pour d'autres ces transformations importantes ont conduit à une évolution imposée de l'appareil étatique, de ses rôles, de ses responsabilités et des relations qu'il entretenait avec ses citoyens pour lesquels il était devenu un pourvoyeur de services. D'autres vont même jusqu'à parler de crise, notamment de la crise de l'État-providence (Lacroix et St-Arnaud 2012, p. 20).

Ces décennies sont marquées par une augmentation de l'incapacité pour l'État de répondre aux problématiques sociales grandissantes, puis par une tentative généralisée de remédier à cette situation par une diminution progressive du rôle social de l'État, permettant ainsi une réduction des dépenses publiques. Ce mode de gestion des dépenses de l'État est associé à la doctrine politique et économique du « néolibéralisme », couramment représentée par des figures politiques marquantes telles que Margaret Thatcher au Royaume-Uni et Ronald Reagan aux États-Unis.

Aujourd'hui, le concept de gouvernance est utilisé de manière plus englobante afin de décrire une forme d'organisation du pouvoir dans laquelle l'autorité est distribuée entre un plus grand nombre d'acteurs que l'unique gouvernement. Cette configuration se différencie donc de celle du gouvernement traditionnel qui, lui, possède une autorité exclusive (et contraignante) sur la prise de décision et la mise en oeuvre des politiques publiques, malgré la possibilité de mobiliser d'autres acteurs à différentes étapes du processus. Lacroix et St-Arnaud (2012) définissent alors la gouvernance comme suit :

La gouvernance est l'ensemble des règles et des processus collectifs, formalisés ou non, par lequel les acteurs concernés participent à la décision et à la mise en oeuvre des actions publiques. Ces règles et ces processus, comme les décisions qui en découlent, sont le résultat d'une négociation constante entre les multiples acteurs impliqués. Cette négociation, en plus d'orienter les décisions et les actions, facilite le partage de la responsabilité entre l'ensemble des acteurs impliqués, possédant chacun une certaine forme de pouvoir (Lacroix et St-Arnaud 2012, p. 26).

Une définition plus complète se trouve dans la section glossaire du site web Perspective Monde, un site de l'École de politique appliquée de l'Université de Sherbrooke dirigé par la professeure Isabelle Lacroix :

Ce concept n'a pas un sens précis ou consensuel. Généralement, il implique une éthique de la gestion: plus ouverte, décentrée, collaborative, conduisant à l'intervention d'une pluralité d'acteurs. La gouvernance suppose ainsi une «bonne gouvernance» et, inversement, une «mauvaise gouvernance». À la limite, le terme peut être utilisé pour définir non seulement des rapports entre deux ou plusieurs acteurs, mais aussi une culture organisationnelle.

La gouvernance peut s'appliquer à de petites organisations: associations bénévoles, coopératives, etc. Le terme peut aussi être utilisé pour de grandes organisations: ministères, gouvernements, mais aussi des organisations internationales. Il peut s'appliquer autant à des groupes privés qu'à des entités publiques.

Dans le cadre des sociétés démocratiques, la gouvernance est un concept qui permet de mieux comprendre les relations générales entre les acteurs de la société politique et ceux de la société civile. Si ces relations sont fondées sur des interactions systémiques et bidirectionnelles, voire multidirectionnelles, on parlera d'une «bonne gouvernance». Inversement, si les décisions sont prises par un groupe fermé, sans consultation ou collaboration, puis imposées à la communauté visée on jugera que la gouvernance est «défaillante» ou «mauvaise».

Le terme est récent. Émergent pendant les années 1980, il s'est généralisé autant dans le public que dans les médias au début des années 2000. La Banque mondiale, dans un document de 1992, définit ainsi le concept: « the manner in which power is exercised in the management of a country's economic and social resources for development » (Perspective Monde).

Dans la gouvernance, le gouvernement ne représente qu'un des acteurs qui prend part à la décision et à la mise en oeuvre. L'inclusion des autres parties prenantes va donc plus loin que la simple consultation. Dans ce cas, on parlera plutôt d'une participation active de type « co-construction », soit une contribution « à la construction de la démarche et à la prise de décision finale » (voir l'échelle de la participation de l'Institut du Nouveau Monde 2019).

Gouvernance mondiale

Étant étroitement associé au libéralisme économique et à l'idée d'un marché global, l'adaptation du concept de gouvernance à la réalité du système international s'est accélérée à la fin de la Guerre froide, notamment par la publication d'un rapport intitulé Our Global Neighborhood par la Commission sur la gouvernance mondiale (1995). Ce rapport établit une définition officielle pour la gouvernance mondiale :

La gouvernance est la somme des nombreuses façons dont les individus et les institutions, publiques et privées, gèrent leurs affaires communes. Il s'agit d'un processus continu par lequel des intérêts conflictuels ou divergents peuvent être conciliés et une action concertée peut être entreprise. La gouvernance mondiale comprend des institutions et des régimes formels habilités à faire respecter la conformité, ainsi que des arrangements informels que les personnes et les institutions ont acceptés ou perçoivent comme étant dans leur intérêt. [...]

Au niveau mondial, la gouvernance a été considérée principalement comme des relations intergouvernementales, mais elle doit maintenant être comprise comme impliquant également les organisations non gouvernementales (ONG), les mouvements citoyens, les sociétés multinationales et le marché mondial des capitaux. Interagissent avec ceux-ci des médias de masse mondiaux dont l'influence s'est considérablement élargie (traduction libre de Commission sur la gouvernance mondiale 1995, p. 13-14).

La gouvernance mondiale décrit donc une nouvelle configuration du pouvoir effectif entre les multiples acteurs qui agissent à l'intérieur du système international. L'ouvrage intitulé International Organizations: The Politics and Processes of Global Governance, par Margaret P. Karns et Karen A. Mingst (2010), énumère quelques éléments fondamentaux qui composent la gouvernance mondiale :

• Les structures et mécanismes internationaux (formels et informels) tels que les organisation intergouvernementales globales, régionales ou sous-régionales (OIG), ou les organisation non gouvernementales (ONG);
• les règles et lois internationales (droit international public) telles que les engagements multilatéraux, les pratiques coutumières, la jurisprudence et les normes/standards règlementaires;
• les normes internationales (ou « droit mou »), telles que les ententes/conventions cadres et certaines résolutions de l'Organisation des Nations unies (ONU);
• les régimes internationaux (association à une problématique ciblée);
• les groupes ad hoc, les accords internationaux et les conférences mondiales; ainsi que
• la gouvernance privée et hybride, ou partenariats public-privé.

(traduction libre de Karns et Mingst 2010, p. 5)

Ainsi, les transformations majeures dans la structure du pouvoir découlant de la gouvernance, en parallèle aux innovations technologiques qui s'accélèrent avec la mondialisation, permettent à de nouveaux acteurs de projeter leur action politique et prendre part aux affaires internationales jusque là dominées par les État-nations.

Gouvernance multiniveaux

La gouvernance multiniveaux ajoute aux définitions précédentes une considération pour la dispersion de l'autorité et les interactions entre les différents niveaux (paliers) de gouvernance d'un même système, ceux-ci étant constitués notamment des paliers de gouvernement/pouvoirs (supranational, national, régional/provincial et local) et de multiples autres acteurs à chaque niveau. Malgré une ressemblance évidente, ce concept se distingue tout de même de la gouvernance mondiale. L'introduction du livre The Role of Cities in International Relations: The Third-generation of Multi-level Governance? par Szpak et al. (2022) offre une explication pertinente afin de lever l'ambiguïté par rapport à ces deux concepts :

Alors que la gouvernance multiniveaux n'est pas nécessairement globale, la gouvernance mondiale peut être une gouvernance multiniveaux si deux critères sont remplis. Premièrement, le niveau global se doit de posséder une autorité qui lui est propre, impliquant une délégation des pouvoirs, et qui va au-delà de la simple coordination des processus intergouvernementaux. Deuxièmement, le système doit permettre des interactions internes qui représentent une division du travail entre tous les niveaux. La gouvernance mondiale pourrait toutefois être considérée comme un cas particulier de gouvernance multiniveaux dans lequel l'autorité politique supranationale est appartient et est exercée par les institutions internationales (traduction libre de Szpak et al. 2022, p. 10).

Dans leur article Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance publié dans le American Political Science Review (2003), les politologues qui ont théorisé le concept, Liesbeth Hooghe et Gary Marks, distinguent deux types de gouvernance multiniveaux :

1. La gouvernance multiniveaux de type I résulte d'un partage des compétences entre un nombre limités de niveaux/paliers. Ces juridictions sont polyvalentes et regroupent plusieurs fonctions et responsabilités générales du politique. Il n'y a généralement pas de chevauchement ou de croisement entre ces juridictions. Ce modèle de gouvernance multiniveaux s'apparente au fédéralisme.


2. La gouvernance multiniveaux de type II conçoit plutôt des juridictions non hiérarchiques, construites autour de problèmes/tâches politiques spécifiques. Chaque juridiction est spécialisée dans une ou plusieurs fonctions de gouvernance et prend un ensemble délimité de décisions faisant autorité sur un problème particulier. Ces juridictions peuvent être en nombre illimité et se chevauchent, mais se croisent et se coordonnent rarement. Les villes sont un bon exemple de ce type de gouvernance multiniveaux.

(traduction libre de Hooghe et Marks 2003, p. 236-239)

La gouvernance multiniveaux nous est donc utile afin de mettre en lumière la double-identité des villes sur la scène internationale : elles sont à la fois des acteurs non étatiques et des acteurs étatiques. En effet, bien que les gouvernements municipaux possèdent une forme de souveraineté sur leur propre territoire et dans leurs champs de compétences définis par la loi (juridiction), ce qui les distingue des autres acteurs non-étatiques tels que les OIG ou les ONG, ceux-ci ne possèdent pas une identité légale similaire à celle des gouvernements centraux aux yeux du système international comme.

Dans le contexte de ce projet de recherche, les gouvernements municipaux sont ainsi considérés en tant qu'un des nombreux acteurs de la gouvernance mondiale à qui l'on accorde une importance grandissante. Les acteurs politiques locaux tendent d'ailleurs à projeter leurs actions de plus en plus vers la scène internationale dans une optique de « penser globalement, agir localement » (think globally, act locally), ou encore, dans les mots de Robert Doyle, ancien Lord-maire de Melbourne, Australie : « les nations parlent, les villes agissent » (Nations talk, cities act). Dans l'optique d'une gouvernance mondiale qui se veut de plus en plus multiniveaux, les interactions entre les gouvernements municipaux et les acteurs de tous les autres niveaux seront considérées (gouvernement central et régional, organisations intergouvernementales, organisations non gouvernementales, entreprises multinationales ou locales, organisations de la société civile, etc.).

Diplomatie

Selon le Manuel de diplomatie, le terme diplomatie caractérisait, à l'origine, les « activités des envoyés d'un souverain auprès d'une autre cour » (Balzacq et al. 2018, p. 18). Le concept se développe ensuite et entre dans le dictionnaire Webster de 1817 pour décrire plus largement « les coutumes et règles des ministères publics, les formes de négociation ; le corps des ambassadeurs et des envoyés » (Balzacq et al. 2018, p. 18). Englobant autant les relations bilatérales que multilatérales, la diplomatie « vise généralement le consensus dans un objectif de gestion de la complexité par la négociation, dans un contexte où l'information est partielle et où le pouvoir réel est distribué de manière asymétrique ».(Balzacq et al. 2018, p. 52-55). Elle représenterait donc, concrètement, les moyens par lesquels est mise en œuvre la politique étrangère d'un gouvernement, alors que la politique étrangère se trouve plutôt à formuler les objectifs, dans une position davantage méta (Balzacq et al. 2018, p. 18).

Le Dictionnaire des relations internationales 3^e éd. introduit le concept de diplomatie dans une optique similaire :

La diplomatie implique au minimum la communication et souvent la négociation entre des unités politiques distinctes (cités, Empires, États, etc.). Le mot « diplomatie » est dérivé du mot d'origine grecque diploma, qui désignait le document comportant les instructions données aux émissaires des Cités sous l'Antiquité. Itinérante à cette époque, la diplomatie s'est institutionnalisée à partir du XVI^e siècle avec la création des ministères des affaires étrangères (1589 en France) et des ambassades. Dans la littérature, on trouve couramment deux conceptions de la notion de diplomatie. L'une est extensive et confond à peu près diplomatie et politique étrangère (Kissinger). L'autre, plus restrictive, voit dans la diplomatie une pratique parmi d'autres de la politique étrangère : la diplomatie se singulariserait en particulier par la négociation là où d'autres pratiques de la politique étrangère font usage de la contrainte (guerre, conquête, sanctions, etc.). En réalité, la frontière entre la diplomatie et les autres pratiques (y compris coercitives) des politiques étrangères n'est pas toujours facile à distinguer (Battistella et al. 2012, p. 125).

Malgré ces définitions conceptuelles relativement englobantes, la diplomatie est souvent considérée comme étant exclusive à l'État-nation dans la littérature en relations internationales. Ce paradigme est hautement associé à l'idée de la Paix de Westphalie de 1648 et la manière dont s'est structuré le droit international public, en particulier autour du concept de souveraineté. Le chercheur de renom en relations internationales, Hedley Bull, adopte d'ailleurs cette approche et conçoit cinq fonctions centrales à la diplomatie pour les États. Ces fonctions semblent cependant s'appliquer à d'autres acteurs : 1) faciliter la communication, 2) négocier des ententes, 3) acquérir des informations, 4) prévenir les conflits et 5) symboliser l'existence d'une société internationale (traduction libre d'Acuto et al. 2016, p. 9)

Paradiplomatie

La littérature sur la paradiplomatie en est une particulièrement récente et fragmentée. Comme l'explique bien Jorge A. Schiavon dans son livre Comparative Paradiplomacy, trois consensus principaux ressortent par rapport à la paradiplomatie : 1) il s'agit d'un phénomène en croissance, tant géographiquement qu'en termes de types d'action, 2) les chercheurs utilisent un grand éventail de concepts, de définitions et de méthodes pour l'analyser et 3) il n'existe pas de « théorie » de la paradiplomatie à proprement parler, les chercheurs doivent donc emprunter des théories d'autres disciplines pour analyser le phénomène (Schiavon 2019, p. 5).

Le terme est originaire d'Ivo Duchacek (1990) et Panayotis Soldatos (1990), ceux-ci étudiant l'intensification des relations internationales des États fédérés dans les décennies précédentes. Soldatos, l'inventeur du concept, définit la paradiplomatie comme suit : « la poursuite directe, à des degrés variables, d'activités internationales de la part d'un État fédéré » (Balzacq et al. 2018, p. 59). Duchacek, quant à lui, considère ce concept supérieur à celui de « microdiplomatie » qu'il avait développé précédemment en raison de la connotation péjorative inhérente à ce dernier. Il décide donc d'employer le concept de paradiplomatie dans ses travaux ultérieurs. Pour eux, les actions des États fédérés peuvent être parallèles (d'où le préfixe para) et donc indépendantes, mais également coordonnées, complémentaires ou conflictuelles par rapport à la politique étrangère nationale (Schiavon 2019, p. 6 et Balzacq et al. 2018, p. 59). Le concept de coopération décentralisée est souvent utilisé en France pour désigner le même phénomène.

Diplomatie des villes

Selon le Manuel de diplomatie, la diplomatie des villes est considérée comme une catégorie particulière de diplomatie des collectivités locales (parfois désignée comme diplomatie territoriale), une branche de la diplomatie qui analyse les relations internationales des entités telles que « des communes, des municipalités, des départements, des cercles ou des régions (s'il s'agit d'un État unitaire) » (Balzacq et al. 2018, p. 208). L'appellation « diplomatie des villes » a été définie officiellement en 2008 dans l'Agenda de La Haye sur la Diplomatie des Villes et ne représenterait qu'une portion spécifique des relations internationales des gouvernements locaux :

La diplomatie des villes [est] l'outil des gouvernements locaux et de leurs associations en vue de la promotion de la cohésion sociale, de la prévention des conflits, de la résolution des conflits et de la reconstruction post-conflit, dans le but de créer un environnement stable dans lequel les citoyens peuvent vivre ensemble dans la paix, la démocratie et la prospérité (Balzacq et al. 2018, p. 209).

Pour Yves Viltard, cependant, la tendance universaliste et « droits-de-l'hommiste » impliquée par cette définition officielle ne devrait pas être conçue de manière exclusive par les chercheurs. Il invite plutôt à envisager une définition large de la diplomatie des villes, comme celle de Rogier Van der Pluijm :

Les institutions et processus par lesquels les villes engagent des relations avec des acteurs sur la scène internationale, dans l'intention de s'y représenter elles-mêmes, ainsi que leurs intérêts, et réciproquement (Viltard 2010, p. 598).

La diplomatie des villes peut donc concerner une foule de secteurs distincts tels que « la sécurité, le développement, l'économie, la culture, la construction de réseaux et la représentation » (Viltard 2010, p. 598), ou encore l'environnement, le logement, la mobilité, l'énergie ou l'immigration. Ceci rend le concept de diplomatie des villes homologue à ceux de diplomatie des collectivités locales et diplomatie territoriale.

Marchetti distingue, quant à lui, la diplomatie des villes de la diplomatie des citoyens (ou citadine), la première référant exclusivement aux structures formelles et la seconde incluant aussi les structures informelles élargies. Dans la diplomatie citadine, la liste d'acteurs concernés passe donc à quatre types principaux :

1. Les représentants formels, (maires, membres des conseils communaux et urbanistes) ;
2. les citoyens et les organisations de la société civile (ONG, think-tanks, fondations, associations, groupes ethniques et œuvres de charité) ;
3. les organisations économiques et commerciales (entreprises, fournisseurs de services, corporations) ;
4. les acteurs éducatifs et culturels (écoles, universités, centres de recherche, académies, musées, théâtres).

(traduction libre de Marchetti 2022, p. 60)

S'inscrivant en sciences politiques, ce site web se concentre particulièrement sur les actions internationales des représentants formels des gouvernements locaux. Sous cet angle, la diplomatie des villes ne prendra pas en considération les interactions que ces représentants peuvent avoir avec d'autres acteurs de la diplomatie citadine, telles le soutien financier à des organismes locaux, les liens avec les diasporas ou l'importance d'une université locale pour les relations internationales d'une ville. L'analyse inclut les relations bilatérales (jumelages et autres ententes de collaboration) et les relations multilatérales (réseaux municipaux internes et transnationaux).